Appalti, Anac: l’effetto soglia frantuma i lotti e mette a rischio le gare

Nel mercato degli appalti pubblici si è diffuso un fenomeno che gli addetti chiamano effetto soglia e addensamenti: gli affidamenti diretti e i frazionamenti delle gare si concentrano immediatamente sotto i limiti normativi, soprattutto per prestazioni intangibili come ingegneria, servizi legali, architettura e gestione rifiuti urbani.

La dinamica osservata

Secondo il dossier dell’Anac, tra il 2021 e il 2024 si è consolidata una tendenza: molti affidamenti vengono strutturati in modo da restare appena sotto la soglia che obbligherebbe a procedure competitive. In pratica si spingono gli importi vicino al limite per evitare gare, talvolta spezzettando i lotti.

Il risultato è che, considerando anche gli appalti inferiori a 5.000 euro, nel 2024 gli affidamenti diretti hanno rappresentato circa il 98% del totale delle procedure in termini numerici. Questo comportamento di mercato riduce la concorrenza e può incidere sulla trasparenza e sull’efficienza della spesa pubblica.

La preoccupazione dell’autorità

Giuseppe Busia ha avvertito:

“Preoccupa, soprattutto, il crescente addensamento degli affidamenti non concorrenziali tra i 135.000 e i 140.000 euro, a ridosso della soglia: più che triplicato rispetto al 2021, quando il valore-limite era di 75.000 euro. Numerosi sono i casi di frazionamenti artificiosi degli appalti, finalizzati a mantenere gli importi al di sotto delle soglie di legge e, spesso, anche ad eludere l’obbligo di qualificazione delle stazioni appaltanti.”

Giuseppe Busia ha poi aggiunto:

“Comportamenti opportunistici che dietro i quali si nascondono sovente sprechi irragionevoli e, in alcuni casi documentati dalla cronaca, anche possibili infiltrazioni criminali e mafiose.”

I numeri del fenomeno

Nel 2021 la soglia per gli affidamenti diretti era fissata a 75.000 euro. Già allora era visibile un addensamento nella fascia immediatamente sotto il limite: ad esempio gli affidamenti tra 70.000 e 75.000 euro costituivano una quota consistente delle procedure nella classe tra 50.000 e 100.000 euro.

Con l’entrata in vigore del nuovo Codice la soglia è stata innalzata a 140.000 euro, quasi il doppio: non sorprende quindi che il mercato si sia riallineato in tempi brevi. La quota di procedure nella fascia tra 135.000 e 140.000 euro è passata dall’8% circa del 2021 a oltre il 31% nel 2024, con numeri assoluti che sono saliti da circa 1.500 Cig a 11.000.

In termini economici si tratta di oltre 1,5 miliardi di euro nel 2024, contro i 212 milioni del 2021: un incremento di oltre il 619%. Al contrario, per le classi di importo immediatamente superiori alla soglia di 140.000 euro si osserva un brusco calo dei Cig, segnale di una distribuzione pilotata sotto il limite per evitare le procedure più articolate.

I settori più interessati

Il fenomeno è più evidente nei servizi di carattere immateriale e nelle prestazioni professionali, dove il prezzo è meno standardizzabile e più facilmente rimodulabile: tra questi spiccano ingegneria, servizi giuridici, architettura e consulenze specialistiche. In questi ambiti l’uso strategico della soglia può incidere significativamente sulla concorrenza.

Al contrario, in settori caratterizzati da prezzi più rigidi, come quello dei farmaci e delle apparecchiature mediche, l’addensamento sotto soglia è molto meno pronunciato, poiché vi è una minore discrezionalità nella determinazione delle quantità e dei prezzi.

Il ruolo delle stazioni appaltanti

Il ricorso agli affidamenti diretti risulta particolarmente rilevante tra le stazioni appaltanti di dimensioni ridotte: nelle amministrazioni con meno di 10 dipendenti la quota di procedure realizzate tramite affidamento diretto supera stabilmente il 96% e, nel biennio 2021-2022, ha raggiunto picchi superiori al 97,8%.

Questa concentrazione suggerisce che la capacità amministrativa e la specializzazione delle stazioni appaltanti influenzano la scelta delle procedure: enti più piccoli possono ricorrere più frequentemente alla strada dell’affidamento diretto per ragioni organizzative, ma ciò aumenta i rischi di inefficienza e di comportamenti non conformi alle finalità concorrenziali del sistema.

Implicazioni e possibili azioni

Il quadro delineato dall’Anac solleva questioni rilevanti per la governance degli appalti pubblici: l’innalzamento delle soglie può aver creato incentivi a spostare procedure appena sotto i limiti, riducendo le gare competitive e con esse la trasparenza e la convenienza per la collettività.

Per contenere il fenomeno le autorità di controllo e gli enti appaltanti potrebbero intensificare la vigilanza sui frazionamenti artificiosi, rafforzare i meccanismi di qualificazione e controllo delle stazioni appaltanti e promuovere interventi formativi e di supporto per gli enti locali più piccoli. Misure di maggiore trasparenza, automazione dei controlli e coordinamento interistituzionale possono ridurre gli spazi per pratiche opportunistiche e mitigare i rischi di infiltrazioni illecite.

In assenza di interventi che rafforzino controlli e capacità amministrativa, la tendenza osservata rischia di consolidarsi ulteriormente, con impatti duraturi sulla concorrenza nel mercato degli appalti e sulla qualità della spesa pubblica.